Historial do desenvolvimento local no Brasil

Este texto consiste em uma breve contextualização do florescimento da temática do desenvolvimento local na trajetória brasileira, especialmente a partir de meados da década de 90. Atualmente, o tema apresenta diferentes expressões no país, com várias iniciativas em andamento. Há menos de dez anos, porém, ainda não comparecia no campo de alternativas em jogo, embora seus embriões já pudessem ser identificados.

1. Antecedentes: a década de 90 - iniciativas locais e elementos de inovação

Para uma reconstrução histórica sucinta, cabe partir da identificação de um vasto conjunto de experiências localizadas que se expandiu nas diversas regiões do Brasil, sobretudo a partir da década de 90.

Presencia-se desde então o surgimento de uma miríade de iniciativas, na forma de ações e projetos relacionados ao combate à pobreza, à desigualdade ou à exclusão, em campos estratégicos de políticas públicas. Tais experiências, em sua maioria, trazem um eixo ou ponto de partida setorial: nutrição e saúde, educação, trabalho e renda, meio ambiente, infra-estrutura e moradia. Ou, combinadamente, trabalham com segmentos específicos, principalmente a partir de critérios etários, de gênero ou étnicos.

São iniciativas implementadas, sobretudo, naquele momento, por entidades não-governamentais e governos municipais (em alguns casos, associadas a programas federais de execução descentralizada). Em boa parte, essas iniciativas associam-se à perspectiva de descentralização impulsionada a partir da Constituição de 1988.

Começam também a se esboçar ações em parceria (não é por acaso que o debate sobre este tema se inaugura nos anos 90, no Brasil) e, progressivamente, constroem-se projetos localizados já não estritamente monossetoriais. Ou seja, projetos em que se buscam estabelecer ligações entre proteção e promoção social; acesso a direitos e inserção econômica; moradia e trabalho; aspectos ambientais e sociais (expressos no enfoque sócio-ambiental).

Desde então, cresceu a percepção da necessidade de registro e visibilidade de todo esse leque de experiências locais, constituído a partir de diferentes vetores e focos temáticos. Pesquisas e estudos de caso, construção de bancos de dados de projetos, identificação de boas práticas e premiações de experiências locais (sobretudo de iniciativas municipais) começaram, desde aquele período, a ganhar presença na cena pública brasileira. Surgem também esforços de criação de ambientes e fóruns que entre seus objetivos incluem a circulação e disseminação de práticas inovadoras como fator de aprendizagem e construção de referências.

Mas o que importa aqui é identificar elementos relevantes que - ao menos em parte - constituíam embriões das iniciativas sistêmicas de desenvolvimento local, iniciadas na segunda metade e, principalmente, ao fim dos anos 90.

Entre esses elementos, pode-se destacar, permeando um volume significativo de projetos e experiências:

• os esforços de construção de parcerias entre organizações de diferentes setores (governamentais, comunitários e, em proporção bem menor, empresariais);
• o impulso a processos de auto-organização e capacitação das populações locais;
  
• a valorização da participação social no planejamento e na gestão de projetos;
  
• a busca de um modo de ação social em que o "público-alvo" torna-se agente ativo ou "público-sujeito" dos processos (e não apenas beneficiário ou cliente de programas e projetos);
  
• a ampliação prática da noção de política pública (como algo que inclui a política governamental, mas não se reduz a ela).
  

Ainda que não representassem a tônica generalizada das iniciativas que emergiram nos anos 90, tais elementos indicavam uma mudança em face do padrão verticalista e centralizador que, no caso brasileiro, ocupou praticamente toda a cena nas décadas anteriores.

Particularmente quando sobressai a ênfase na articulação interinstitucional conjugada com um papel ativo das populações locais, produzindo a interface entre políticas sociais e políticas de desenvolvimento, o experimentalismo difuso e inovador que emerge desde os anos 90 constituiu mais do que uma alternativa provisória, um caldo de cultura gerador de novos referenciais de políticas públicas. Foi nesse processo que visões mais abrangentes (ou "integradas"), sob a perspectiva do desenvolvimento local, começaram a entrar em cena no Brasil.

2. O impulso ao desenvolvimento local desde o final da década de 90

A partir de meados da década de 90, verificou-se no Brasil um grande impulso ao desenvolvimento local, vindo de diversas frentes. Ampliou-se o debate sobre o tema, criaram-se programas de apoio ao desenvolvimento local e, sobretudo, começaram a proliferar experiências concretas em diferentes lugares do país.

Um aspecto a destacar, nesse processo, é a construção do desenvolvimento local como perspectiva consciente para os sujeitos diretamente atuantes, e não como característica que um observador externo atribui a determinadas ações. Ou seja, mais do que ver "um quê de desenvolvimento local" em tal ou qual projeto, trata-se de reconhecer que os próprios participantes passam a se perceber como ativamente envolvidos em dinâmicas nomeadas como desenvolvimento local ou territorial.

Considerando a multiplicidade de casos concretos em andamento, não é difícil verificar que estamos diante de processos de experimentação. Mas há algo que se distingue do experimentalismo difuso que marcou um grande contingente de ações locais inovadoras, sobretudo a partir da década de 90, no Brasil. Parece haver de lá para cá uma adição - ou uma mudança - de sentido em todas essas ações, tal como são vocalizadas por seus atores diretos.

Com efeito, as novas abordagens sobre o desenvolvimento local que, no Brasil, passaram a ser formuladas e experimentadas só na segunda metade dos anos 90 trazem um diferencial significativo: a busca de uma ação territorializada em que não se trata apenas de realizar "um projeto", no sentido usual, mas de gerar uma matriz de projetos e ações continuadas, a partir da mobilização dos diferentes atores atuantes e presentes nos territórios.

Apesar de essa característica estar presente em diversos casos, as iniciativas de desenvolvimento local em curso, no Brasil, são bastante diferenciadas quanto às metodologias, às ênfases temáticas e à abrangência geográfica. Há experiências em andamento tanto em comunidades com menos de mil moradores quanto em regiões com 400 mil habitantes. E há também uma variada gama de termos e designações em uso, segundo diversos enfoques ou núcleos de fomento institucional. Fala-se em desenvolvimento econômico local (DEL), em metodologias de desenvolvimento local integrado e sustentável (Dlis), em Agendas 21 locais, em arranjos produtivos locais, em redes de sócio-economia solidária sob bases locais etc.

A proposta de uma inter-redes de conhecimento (a Rede Dlis) surge como um esforço para conectar essas diferentes abordagens e experiências. Em sua ação, a partir de 2002, começou a ser promovido um evento anual de larga escala: a Expo Brasil Desenvolvimento Local, com o objetivo de gerar visibilidade para as iniciativas concretas, facilitar articulações entre atores e fortalecer ações de desenvolvimento local. A Expo Brasil representou um marco na agenda de eventos voltados para ações de desenvolvimento local, inclusive internacionalmente. Em cada um dos eventos, estiveram presentes mais de 2 mil pessoas de todas as regiões do Brasil, incluindo agentes locais, gestores de projetos, pesquisadores e representantes de instituições da sociedade civil, de empresas e de diversas instâncias e organismos de governo, além de especialistas nacionais e atores internacionais - entre os quais destaca-se a participação portuguesa. Como um traço básico a sobressair desses eventos está a revelação da vitalidade dos temas e das experiências ligadas à perspectiva de desenvolvimento local ou territorial.

Vale destacar alguns aspectos evidenciados em todo esse processo e que se refletem nas sucessivas edições da Expo Brasil e em suas publicações. Alguns avanços vêm sendo identificados por diversos formuladores, pesquisadores e gestores ali presentes, tais como o crescimento do número de iniciativas de desenvolvimento local pelo país, a emergência de redes multicêntricas e difusas de agentes envolvidos em iniciativas locais e o surgimento de centros de criação conceitual, capacitação de agentes de desenvolvimento, estudos e pesquisas sobre o tema.

Por fim, destaca-se a existência crescente, nos últimos anos, de programas e metodologias de apoio ao desenvolvimento local, no Brasil. Tais estratégias vêm sendo impulsionadas por múltiplos núcleos de referência, inclusive ministérios e órgãos nacionais e regionais de fomento. Com efeito, diferentes ministérios vêm implementando programas a partir de uma matriz territorial, com ênfase na ação direta dos agentes locais no planejamento e na gestão do desenvolvimento. Especialmente, há ações promovidas nessa direção pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário, pelo Ministério do Meio Ambiente, pelo Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome, pelo Ministério da Integração Nacional e ainda esforços de ação interministerial no fomento a arranjos produtivos locais (APLs). Além dos programas governamentais, vale menção a estratégias e metodologias que têm seus núcleos de referência em organizações da sociedade civil, como a estratégia de Dlis que vem sendo formulada e desenvolvida principalmente pela Agência de Educação para o Desenvolvimento (AED), a abordagem das redes de gestão compartilhada para o desenvolvimento de microrregiões, trabalhada pela Personal Consultoria em diferentes territórios, e a metodologia Gestão Participativa para o Desenvolvimento Local (Gespar), formulada pelo Instituto de Assessoria para o Desenvolvimento Humano (IADH).

3. Desafios atuais

Hoje já é amplo e diversificado o elenco de iniciativas de desenvolvimento local em andamento no Brasil. Porém, ainda que crescentemente afirmada por pessoas e organizações dos mais variados perfis e setores, trata-se de uma trajetória que envolve significativos obstáculos e desafios. Entre estes, podem ser destacados:

• o clientelismo como padrão de relação política ainda dominante, a enfraquecer a gestação de redes e espaços democráticos de participação desde as bases da sociedade;
• a cultura de passividade enraizada em grande parte da população brasileira, à espera que mudanças venham "de fora" ou "de cima";
  a segmentação das instituições governamentais, que faz da desarticulação das ações um "mecanismo natural" e transforma a integração num grande desafio;
• a tradição de auto-referência e corporativismo das instituições, que dificulta a gestão compartilhada e faz do protagonismo institucional um obstáculo ao protagonismo local;
• as descontinuidades associadas a mudanças político-administrativas, que muitas vezes levam à desconsideração de acúmulos anteriores e das próprias dinâmicas locais em andamento;
• a visão imediatista dos atores, que dificulta a percepção do tempo de maturação requerido pela construção social dos territórios, que não se restringe (e não corresponde essencialmente) aos resultados tangíveis de curto prazo.

Como se percebe, boa parte desses obstáculos e desafios diz respeito à cultura política, entendida como um conjunto de padrões de relação que ampliam ou reduzem a esfera pública e a multiplicação dos poderes.

Em que pesem esses obstáculos, estão em curso processos ampliados de discussão com vistas ao fortalecimento do desenvolvimento local no Brasil, tendo hoje como um dos principais focos a busca de articulação de políticas públicas de apoio ao desenvolvimento local, entendido este como um processo de mudança social constituído sob bases territoriais e com participação ativa dos agentes locais.

Ademais, vem sendo evidenciada a relevância estratégica de serem fortalecidos vínculos extra-fronteiras, à luz de uma perspectiva de mudança nos paradigmas de desenvolvimento, cujos fundamentos pressupõem interações e movimentos em escala internacional.

A construção de redes transnacionais, como no caso dos países de língua portuguesa, pode ser fator de impulso tanto para o fortalecimento das iniciativas em cada território quanto, mais amplamente, para a construção de novos caminhos de desenvolvimento, no atual contexto mundial. Nesta ótica, destaca-se a necessidade de o desenvolvimento local entrar na agenda das transformações que a humanidade hoje requer, inclusive na perspectiva de uma "outra globalização", que reverta as dinâmicas ainda dominantes, geradoras de pobreza, desigualdade e exclusão social.